La reflexión crítica acerca del respeto al espíritu constituyente que marcó la primera década del siglo XXI en Bolivia y su resultado en la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, finalmente promulgada “para que se tenga y cumpla como Ley fundamental del nuevo Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, descentralizado y con autonomías”(2), permite identificar deliberados óbices en el desarrollo funcional y organizacional de los principios, valores, garantías y derechos fundamentales declarados en su primera parte dogmática.
Se ha constitucionalizado los catálogos de derechos más amplios y la mayoría, si es que no todos, quedan en declaraciones principistas, atorados en una organización burocrática y tutelada por el nivel central, que asemeja a una carrera de obstáculos diseñados para ralentizar, abandonar e, incluso, imposibilitar su pleno ejercicio.
Los nuevos paradigmas constitucionalizados como la descentralización y las autonomías, en particular, las autonomías departamentales, municipales e indígena originario campesinas enfrentan los obstáculos del normativismo infraconstitucional plurinacional, amén del control constitucional previo de cuestionables interpretaciones a favor del nivel central gubernamental.
Es tan importante lo que agregamos a las nuevas Constituciones (derechos sociales) como lo que conservamos (estructura de poder autoritaria, verticalista, presidencialista), señala Roberto Gargarella. Las viejas estructuras confrontan con los principios, valores y fines del Estado.
El principio de funcionalidad o de eficacia, hace referencia a que “la interpretación debe dirigirse hacia las opciones que den mayor efectividad a la eficacia constitucional sin romper su contenido”. (Quiroz, Quiroz y Hoyos, 2017)
Se trata de una cuestión estructural que tiene que ver con el dejar el último control de la parte más progresiva de la Constitución en la estructura de poder más regresiva de las antiguas constituciones.
Existe una tensión burocrática de resistencia del control central estatal, anquilosado en el paternalismo autoritario de premios (inversiones y recursos a quien acepta su autoridad tutelar) y de castigos (no inversiones y no recursos), a “dejar vivir” a las autonomías. La ingeniería del comportamiento, así denominada por Giovanni Sartori (2020), forma parte de la organización de los mandatos y las prohibiciones del poder.
El poder no se puede dividir y reside en el pueblo boliviano (3).
Ese poder delega las funciones en Órganos para el territorio nacional: En el Órgano Legislativo, además de las Cámaras de Diputados y de Senadores formadas por representantes directamente elegidos por el voto popular, “tienen la facultad de iniciativa legislativa, para su tratamiento obligatorio en la Asamblea Legislativa Plurinacional… 1. Las ciudadanas y los ciudadanos…”(4); en el Órgano Judicial, “la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano”(5) y “en su función interpretativa el Tribunal Constitucional aplicará como criterio de interpretación, con preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto”(6) (las negrillas son de la autora); en el Órgano Ejecutivo, en “proponer y dirigir las políticas de gobierno y de Estado”(7) y la administración pública; en el Órgano Electoral, la organización, la administración y la ejecución de los procesos electorales, la proclamación de sus resultados, la organización y la administración del Registro Civil y el Padrón Electoral (8). Y en órganos de los gobiernos autónomos “en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones”(9) (las negrillas son de la autora).
Estos órganos autonómicos son atribuidos a cuatro niveles territoriales: departamental, regional (potestativo), municipal e indígena originario campesino.
El régimen municipal (10) ya era reconocido como el constituido por un gobierno comunal autónomo en la Constitución boliviana de 1967, donde los integrantes de los Concejos Municipales y las Juntas Municipales elegían a sus Alcaldes y debían ser elegidos mediante sufragio popular. La Ley 1551 de 1994 de Participación Popular reconoció, promovió y consolidó el proceso de municipalización del país (de 24 municipios existentes a 339 al día de hoy), permitiendo la articulación política, jurídica y económica de las localidades urbanas y las comunidades indígenas y campesinas con gobiernos autónomos municipales. La Ley 1715 de 1996 había definido las “tierras comunitarias de origen” (TCO) luego de la Marcha Indígena por el Territorio y la Dignidad, realizada por los pueblos originarios del Oriente boliviano en 1990.
Uno de los nuevos paradigmas constitucionales de 2009 fue el reconocimiento de la autonomía indígena originario campesina con derecho a autogobierno, cultura, instituciones y consolidación de entidades territoriales (11) y el ejercicio de funciones jurisdiccionales y de su competencia a través de sus autoridades, aplicando sus principios, valores culturales y normas y procedimientos propios (12).
Sin embargo, el principio constitucional de funcionalidad se mantiene subordinado al desarrollo legislativo nacional a la hora de encargar las competencias propias, exclusivas, compartidas, concurrentes, departamentales, municipales e indígena originario campesinas distribuidas por la ley fundamental a una ley especial(13). Los subprincipios de no concentración (14), no bloqueo (15), cooperación y coordinación (16) no han sido respetados al haber condicionado a procedimientos previos concentrados en el Órgano Ejecutivo nacional, su intervención y su verticalismo, que han impedido el ejercicio de las autonomías definidas en la Constitución. “El procedimiento de acceso a la autonomía está regulado con una serie de interminables etapas que obligan a los pueblos a transitar por los cuatro poderes del Estado antes de elegir válidamente a sus autoridades y poner en marcha sus propios gobiernos” (Tamburini, 2021) El ejercicio de las autonomías, del modo que ha sido diseñado por la Ley Marco, “representa una burocratización de la autonomía indígena y una centralización del proceso por parte del Estado (Rousseau y Manrique, 2019).
No está demás anotar un dato tan conocido como revelador de la realidad. Los niveles territoriales de gobierno continúan valiéndose de los representantes plurinacionales de la Asamblea Legislativa como “gestores” de sus trámites y sus necesidades, inclusive de los intereses de los sectores sindicales, económicos, productivos, gremiales) de los que provienen, ante los demás Órganos del Estado. Una extralimitación a la separación de atribuciones que raya con evidencia en la usurpación de funciones.
Sostiene Gargarella (2015) que “mantener una estructura de poderes vertical conspira contra la implementación de una lista de derechos de avanzada” y que “no se puede actuar como lo han hecho tantos reformistas latinoamericanos, que han trabajado por la descentralización del poder y la mayor participación política de la ciudadanía en la esfera de los derechos, ignorando el modo en que el poder político se mantenía centralizado y concentrado en el vértice, en la esfera de la organización del poder (típicamente, a través de la preservación de sistemas hiperpresidencialistas)”. Seguramente el jurista desconoce el salto cualitativo y cuantitativo político, territorial, gubernativo, económico y cultural, que representó la participación popular en Bolivia. En lo que coincide la autora es en su afirmación de que “es inconsistente abogar por la democratización del poder en nombre del pueblo marginado mientras -irreflexivamente- se mantiene el poder político concentrado”.
Parafraseando a Sartori, la verdad del asunto es que aquí resta negociar un trueque donde el principio de funcionalidad y los subprincipios de no concentración, no bloqueo, cooperación y colaboración, todos ellos constitucionales, sean reconocidos en los niveles autonómicos sin tutelas nocivas de los órganos centrales plurinacionales por la necesidad de gobiernos locales eficientes, cercanos e, indudablemente, participativos.
Sería un inicio de solución política y administrativa, orgánica, descentralizada y, esencialmente de cumplimiento del principio constitucional de funcionalidad, de respeto y reconocimiento del poder que reside en el pueblo.
Por Gabriela Ichaso Elcuaz, maestrante en Derecho Constitucional y Derecho Procesal Constitucional: Mención en Derecho Comparado y de Integración, de la Universidad Andina Simón Bolívar – Sede Sucre, Bolivia.
Notas.
1 El artículo 5 de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia expresa que “son idiomas oficiales del Estado el castellano y todos los idiomas de las naciones y pueblos originario campesinos, que son el aymara, araona, baure, bésiro, canichana, cavineño, cayutaba, chácobo, chimán, eseejja, guaraní, guarasu’we, guarayu, itonama, leco, machajuyai-kallawaya, machineri, maropa, mojeño-trinitario, mojeño-ignaciano, moré, mosetén, movima, pacawara, puquina, quechua, sirionó, tacana, tapiete, toromona, uru-chipaya, weenhayek, yaminawa, yuki, yuracaré y zamuco”.
“Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos”, establece el parágrafo I del Art. 269 de la Constitución boliviana.
Bolivia está constituida por 9 departamentos, 336 municipios; desde la vigencia de la Constitución de 2009, en 14 años, 6 autonomías indígena originario campesinas con gobierno constituido y 30 en diferentes etapas de proceso.
2 Cita textual de la promulgación de la Constitución boliviana el 7 de febrero de 2009 en la ciudad de El Alto, Bolivia.
3 El artículo 7 de la Constitución boliviana claramente define: “La soberanía reside en el pueblo
boliviano, se ejerce de forma directa y delegada. De ella emanan, por delegación, las funciones
y atribuciones de los órganos del poder público; es inalienable e imprescriptible”.
4 Artículo 162 de la Constitución boliviana.
5 Artículo 178 de la Constitución boliviana.
6 Artículo 196, parágrafo II de la Constitución boliviana.
7 Artículo 165 de la Constitución boliviana.
8 Artículo 208 de la Constitución boliviana.
9 Parte de la definición textual de las disposiciones generales de la autonomía, comoorganización y estructura territorial del Estado, en el artículo 272 de la Constitución boliviana.
10 Título sexto: Régimen Municipal. Artículo 200 de la Constitución Política del Estado de Bolivia. 1967.
11 Artículos 2 y 289 de la Constitución boliviana.
12 Artículo 190 de la Constitución boliviana.
13 Ley Marco de Autonomías y Descentralización señalada en el Artículo 303 de la Constitución boliviana.
14 “Ningún Órgano del Estado podrá concentrar la suma de los poderes”, Dr. José Luis Gutiérrez Sardán (2023)
15 “Un Órgano del Estado no puede impedir el funcionamiento de otro”, Gutiérrez Sardán (2023)
16 “La cooperación no puede ser intervención y la coordinación no puede ser sometimiento”, Gutiérrez Sardán (2023)
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